上海开发区异地合作开发模式探讨

来源：华东师范大学资源与环境学院 滕堂伟 曾 刚 2010-3-1

     近年来，上海的开发区或有关大型企业集团走出上海、进行异地合作开发的步伐日益加快，在实践中探索出了一些有关的合作开发方式和合作机制。如上海外高桥启东产业园、上海市北工业园区与盐城市盐都区市中小企业园合作共建的“上海市北实业盐都工业园”，上海开发区与外地开发区综合合作共建（张江高科技园区与海门经济开发区共建；盐城经济开发区与上海漕河泾新兴技术开发区、盐城市盐都经济开发展区与上海市北工业园区、大丰经济开发区与上海宝山工业园区、大丰港经济区与上海张江集团公司、建湖经济开发区与上海嘉定工业园区的合作共建），对口支援下浦东金桥开发区与万州工业园区结为友好园区等。为推动上海开发区异地合作开发实践，及时研究异地合作开发的相关模式、制定切实可行的配套政策显得很有必要。
        一、开发区合作建设园中园模式
        开发区合作建设园中园的区际合作开发模式是指上海的开发区自主选择适宜的外地开发区，通过相关合作开发协议并在配套政策保障的基础上，在异地开发区内建设专业化园中园，而园中园发展的产业来源主体可以包括：上海开发区中因要素制约而需要转移而异地目标开发区具备适宜发展条件的产业、上海开发区内的优势产业异地辐射扩散或产业链配套、上海开发区内的创新成果（技术种子、产业种子）异地转化、上海开发区依靠品牌优势、招商优势、运营优势等招商引入外来新资本和新企业等。通过园中园的快速发展，实现异地目标开发区的上台阶、上水平。在合作过程中，上海的开发区或通过产业转移释放自身现有宝贵的空间资源，或通过优势产业的异地辐射扩张实现产业网络珠空间扩展、产业能级的进一步提升，或通过技术种子、产业种子的异地生根发芽实现创新收益。其具体运行见图1：
                          
        （一）开发区合作建设园中园模式特点
        第一，上海开发区自主选择合作对象。上海的开发区自主选择异地合作对象，确定拟进行产业转移或技术转化的目标园区。
        第二，双边政府战略合作，牵线搭桥。上海市相关政府部门提供全方位服务，通过与合作对象所在地政府的积极协调沟通确立战略合作关系，为园区合作发展创造良好的政策氛围。
        第三，产业转移、扩散/技术转化与扩散。上海的开发区将劳动密集型、土地密集型或其他不适宜在上海继续发展的产业转移到目标园区，延长这些产业的生命周期，促进目标园区的发展；上海开发区的优势产业异地投资扩展，优化产业链空间布间，构建并扩展产业网络，提高产业能级；上海的开发区对目标园区进行技术转化或技术扩散，将自主创新成果在目标园区中进行转化或产业化；此外，上海的开发区还可以利用自身在品牌、招商、运营等无形资产优势，对园中园进行招商引资。
        第四，上海市政府、开发区对园中园的发展提供必要的配套激励措施。为促进合作的有效进行，上海市政府与相关园区对园中园进行必要的技术、人才、管理、市场等方面的配套激励。
        （二）开发区合作建设园中园模式优点
        第一，开发区向外进行产业转移，技术转化扩散的条件已经具备。目前，上海的众多国家级和市级开发区发展面临着阶段性界面转换的新形势，园区土地要素的稀缺度日益显著，要素成本、商务成本快速增加，“二次创业”的深入进行要求进行结构调整、产业升级，原先的政策驱动型、要素驱动型发展模式已经难以为继，越来越多的开发区开始实施“腾笼换鸟”政策，创新驱动已经成为众多园区发展的第一推动力。一些开发区正在积极向外转移劳动密集型企业、土地密集型企业；一些开发区正在向外转移加工制造业，或正在将特定制造业价值链“微笑曲线”中的底部环节向外转移，自身则大力发展价值链两端的品牌、设计、营销等环节，通过沿着价值链的攀升实现产业升级，并在产业升级过程中大力发展生产性服务业；一些园区正在积极寻求外部空间以实现园区自主创新成果的异地转化。
        第二，有利于上海产业能级的提升，能快速促进目标园区的发展，实现双赢的效果。政府与园区合力推动上海相关开发区内的产业向外转移，为其他产业的发展提供空间；而自主创新技术的外部转化与扩散则有利于形成自主创新的良性循环机制，增强上海市自主创新的能力。同时，目标园区对这些成熟产业的承接、技术的引进则能实现自身的快速发展。
        第三，有利于上海产业能级的提升，能快速促进目标园区的发展，实现双赢的效果。政府与园区合力推动上海相关开发区内的产业向外转移，为其他产业的发展提供空间；而自主创新技术的外部转化与扩散有利于形成自主创新的良性循环机制，增强上海市自主创新的能力。同时，目标园区对这些成熟产业的承接、技术的引进则能实现自身的快速发展。
        第三，提高目标开发区知名度，提升目标开发区投资环境。上海的国际/国内知名的国家级/市级开发区在目标园区建设园中园，本身是对目标园区投资环境的一种推介和提升，为园区招商引资竖起“金字招牌”。此外，还能给整个目标园区带来成熟的园区运作、管理理念和先进经验。
        当然，开发区合作建设园中园模式需要上海市政府进行必要的配套服务和必要的财政支持手段。此外，对目标园区基本条件的要求也比较高。
        （三）类似实践案例———上海外高桥启东产业园
        为破解上海的厂房、土地、能源、资源等瓶颈制约，应对商务成本升高的挑战，国内建园最早、作为15个保税区中经济总量最大的外高桥保税区首次走出上海，于2008年9月10日在江苏省启东滨海工业园正式开工建设上海外高桥启东产业园。产业园以高端机械、电子产业为目标定位，重点引进世界500强企业及国内知名大企业，采取“统一规划、成片开发、分期建设”的开发建设模式。
        上海外高桥启东产业园的动作机制是：以上海外高桥集团和启东市政府签订的《战略合作协议》为基本保障；联合组建项目推进小组，合资成立外高桥集团启东产业园有限公司；作为开发主体负责园区的建设运营；优势结合、推陈出新，利用启东5平方公里的土地，把上海外高桥集团的招商优势、人才优势、科技优势与启东市的土地优势、服务优势结合起来，共谋发展。
        此外，由上海市北工业园区与江苏省盐城市中小企业园与合作共建的“上海市北实业盐都工业园”的运作实质上也属于该模式。
        二、产业转移异地建设产业园模式
        如果说第一种模式是园区取向或园区之间的合作的话，产业转移异地建设产业园模式则是产业取向的。该模式是指由上海市对需要转移的产业或产业链/价值链中的某些特定环节进行统筹规划，在政府间的合作框架下组织产业的区际转移，在异地建设产业园。
        （一）产业转移异地建设产业园模式特点
        第一，产业转移规划
        根据国内外宏观经济环境、上海市自身要素条件、上海市产业发展目标、城市发展定位等客观条件，由上海市政府制定产业转移规划，确立需要转移的目标产业目录，以及产业转移区位指向、转移次序等。其基本运行状况见图2：
                                        
        第二，两地政府合作
        上海市政府与拟转移产业的适宜承接地地方政府建立两地战略合作关系，建立起能有效促进产业空间转移的通道。
        第三，组织实施产业转移，建设产业园
        上海市政府相关部门协助拟向外转移的特定企业向承接地转移，并在承接地园区内实现产业集群化发展。
        （二）产业转移异地建设产业园模式优点
        以产业为着眼点的区域合作开发，能够较好地调控企业、政府的积极性，在较短的时间内实现上海特定产业的有序转移，促进上海产业结构的优化升级。对承接地而言，能较快较好地实现区域经济的快速发展。
        产业转移异地建设产业园模式的顺利运转实施对双边政府相关配套服务的需求更为强烈。对承接地劳动力储备、基础设施配套等有较高的要求。
        三、上海企业主导开发运营模式
        以上海园区开发专业化运营企业或企业集团为主体，按照市场化规律，自主选择合作开发目标园区。利用自身的品牌效应、经营管理优势、社会资本与产业网络资源，进行招商引资、开发建设，特别是重点将上海的产业资本、产业资源引入目标园区。该模式基本运营方式见图3。
                                     
        （一）上海企业主导开发运营模式特点
        由具有开发区开发建设经验、实力强大、经营管理水平高、社会声誉良好的上海大型企业或企业集团全面负责异地开发区的开发建设、招商运营。这里的企业，并非是指从事实体产业运营的一般企业，而是指从事开发区运营、中介服务等生产性服务业的企业或企业集团。
        （二）上海企业主导开发运营模式优点
        第一，完全市场化动作
        政府只负责牵线搭桥的辅助工作，开发区的合作开发完全由上海的企业进行，充分发挥企业的积极主动性，是一种完全市场化行为，人为或行政干扰因素少，资源配置的效率高。
        第二，有效利用上海市优势资源
        具体从事开发区运营建设的企业熟悉上海的市场，能够有效利用上海在人才、信息、技术、管理、市场等方面的综合优势。
        第三，合作方式简便易行
        合作双方的责权利通过平等协商的方式确定并明确具体到合作合同中，开发区运营工作由企业自主进行。
        采取上海企业主导开发运营模式，对开发企业的要求较高，寻找、确定适合的开发企业需要一个过程，开发区的开发建设高度取决于该企业的开发运营能力。
        四、上海企业直接投资目标园区模式
        由上海特定产业领域内的大型企业或企业集团，按照市场化规律，自主选择目标园区进行投资，建设新的企业生产运营基地。利用自身的品牌效应、经营管理优势、社会资本与产业网络资源，实现产业链中相关配套环节的整体跟进，在实现企业新的发展的同时，带动目标园区的快速发展。在此过程中，可以配合发挥上海市协作办、市经济与信息委开发区管理处，市开发区协会以及相关行业协会的引导、协调、中介功能。其基本运行模式见图4：
                            
         上海企业直接投资目标园区模式具有以下突出优点。
        （1）企业资源基础雄厚
         上海在制造业、服务业等产业领域的大型企业或企业集团众多，实力雄厚，企业近年来对自身产业链优化升级、价值链空间结构调整活动频繁，由此引发了对市外投资的热潮。如上海电气集团、上海光明集团、双钱集团、上海农产品中心批发市场经营管理有限公司、上海市农业生物基因中心等等。
        （2）中介服务保障
        上海市在对外经济协作、行业自组织等方面拥有雄厚的组织资源和强大的服务能力。对外经济协作工作成交显著，行业协会建设走在全国前列。这些资源，为该模式的实施提供了良好的桥梁中介。
        （3）充分遵循市场规律，合作效益有保障
        该模式的运行完全是企业的一种市场化自主行为，合作成本低，投资效益有保障。
        该模式的不足之处在于对于目标园区开发来讲，发展速度相对较慢。
        实践中，上海万通世纪互联数据有限公司与江苏省盐城市中小企业创业园签订的“数据外包服务基地“建设”，即属于该模式类型。
        五、友好开发区结对综合合作开发模式
        该模式是目前最为流行、也最为常见的一种合作开发模式，其基本运营方式是上海开发区与外地开发区结成友好开发区，签订合作开发协议。由于发展水平的差异，这种合作开发更多地带有上海以外的开发区指向的特点。合作开发的相互性特点不明显。
        该模式下的合作协议一般缺乏明确的项目指向，合作内容比较宽泛，包括开发区管理、技术培训、人才交流、劳务输出等多领域、多渠道、多层次的友好合作。
        六、对口支援性质的合作开展模式
         在贯彻落实上海对口支援使命的过程中，上海市及一些园区采取无偿或有偿的形式，对援建地区或其中的园区进行投资开发，或援助建设园区硬件设施加标准厂房等，或安排具体的产业投资项目。如上海对重庆万州区的对口支援活动。
        七、行业协会牵线搭桥式异地合作开发模式
        上海地行业协会建设走在全国的先进行列，在各开发区发展、各产业发展过程中发挥着日益显著的作用。如上海市集成电路行业协会、上海生物医药行业协会、上海中药行业协会、上海汽车行业协会、上海新材料行业协会、市软件业行业协会、市信息服务业行业协会、上海铝业行业协会、上海计算机行业协会、市租赁行业协会、上海现代服务业联合会、市交通电子行业协会、浦东光电子行业协会、浦东生物医药行业协会等等。各行业协会本着“服务企业、规范行业、发展产业”的宗旨，积极协助政府做好规划、规范市场竞争秩序，同时开展专业研究，指导行业发展，发挥行业“协调、服务、自律”功能，为企业提供信息流通、政策协调、技能培训等全方位服务。与此同时，许多行业协会已经放眼长三角、放眼全国甚至全世界，为上海服务长三角、服务全国而服务。如市模具行业协会搭建的“华东地区模具协会联席会议”已有15个年头，市集成电路行业协会建立了“长三角半导体行业协会联席会”，市会展行业协会携手19个城市建立了“长三角城市会展联盟”等等。越来越多的行业协会主动与兄弟省市的行业组织共同搭建交流平台，组织区域内的企业打破地域界限，联手参与市场竞争。如市汽车行业协会与江、浙、皖三省行业协会实现了信息共享，共同签订了《长三角及部分地区汽车、汽配行业协会（商会）合作机制协议书》，协会还在烟台、沈阳成立了“上海市汽车行业协会工作分部”，为投资该地区的会员企业提供交流平台。
        上海各行业协会已经发展成为产业信息库、产业发展咨询智囊库、产业自组织的强大平台。因此，这些行业协会在立足上海、服务上海的基础上，完全可以入驻外地的开发区，为其招商引资、园区运营、产业发展服务，并在服务的过程中不断实现自身发展半径的扩展、服务能力的提高。